von Bastian Adam, FOL
Man stelle sich zum Einstieg folgendes Szenario vor:
Ein frischgebackener Absolvent eines Studienganges für den gehobenen Polizeivollzugsdienst eines beliebigen Bundeslandes bewirbt sich auf einen ausgeschriebenen Dienstposten der Bundespolizei. Diese entgegnet ihm, dass man ihn sehr gerne einstellen würde, allerdings nicht als Kommissar, sondern lediglich als Hauptmeister. Ferner sei es leider ausgeschlossen, dass er jemals Kommissar wird, und auch die Amtszulage könne ihm nicht gewährt werden. Einen finanziellen Nachteil habe der Aspirant dadurch jedoch nicht, da die Besoldung für Kommissare und Hauptmeister schließlich identisch sei.
Die Folgen eines solchen Sachverhalts dürften – zu Recht! – massive Proteste seitens der (Polizei-)Gewerkschaften und ein Aufschrei innerhalb und außerhalb der Polizei sein, da hier doch wohl massiv gegen geltendes Recht und die Gleichbehandlung verstoßen worden sei. Wie soll man denn unter diesen Bedingungen das dringend benötigte, gut ausgebildete Fachpersonal gewinnen? Auch kann man sich weiter vorstellen, welchen Schaden eine solche Behandlung der beruflichen Perspektive und somit auch der Berufszufriedenheit und vor allem der Motivation des Aspiranten zufügen würde. Man stellt sich zwangsläufig die Frage, warum genau sich dieser Studienabsolvent überhaupt bei der Bundespolizei bewerben sollte, käme doch die Annahme eines Dienstpostens bei der Bundespolizei einem sofortigen Karriereende gleich, bevor diese überhaupt begonnen hat. Über diesen Umstand dürfte auch die – im Vergleich zu den Bundesländern – höhere Besoldung des Bundes nur sehr kurz hinwegtrösten können.
Verändert man bei obigem Szenario lediglich ein paar Variablen, indem man den Absolventen für den gPVD ersetzt durch einen ausgebildeten Lehrer mit beiden Staatsexamen und die Amtsbezeichnungen Kommissar durch Studienrat und Hauptmeister durch Fachschuloberlehrer ersetzt, so ergibt der einleitende Sachverhalte erschreckend deutlich die Situation ziviler Lehrer in der Bundespolizei wieder; auch hier ist die Annahme eines Dienstpostens bei der Bundespolizei ein Ende jeglicher Karriereambitionen.
Um die nötige Sachlichkeit in die immer wiederkehrende Diskussion bezüglich der Stellung ziviler Lehrer in der Bundespolizei zu bringen, möchte der vorliegende Beitrag die Rahmenbedingungen dieser zwar zahlenmäßig überschaubaren, aber dennoch nicht unwichtigen Personengruppe darlegen und auf die massiven strukturellen Probleme hinweisen, denen sich die Fachschuloberlehrerinnen und Fachschuloberlehrer ebenso gegenübersehen wieder die als Fachlehrerinnen und Fachlehrer eingesetzten Kollegen auf Angestelltenbasis. Verbunden ist dieser Beitrag mit der Hoffnung, dass die Behörde nach Jahrzehnten der Nichtbeachtung und Stagnation im Bereich der zivilen Lehrer den Fokus auch wieder auf diese Personengruppe legt, um den gewohnt und gewünscht hohen Qualitätsstandard in der Polizeiausbildung auch in Zukunft gewährleisten zu können.
Rahmenbedingungen ziviler Lehrer in der Bundespolizei
Die aktuelle Situation der Fachschuloberlehrerinnen und Fachschuloberlehrer in der Bundespolizei entspricht relativ genau den Gegebenheiten, die im einleitenden Sachverhalt dargestellt wurden. Bewirbt sich ein Studienrat aus einem der Bundesländer bei der Bundespolizei, so ginge eine solche Annahme eines Dienstpostens zwingend einher mit dem Verlust der bisherigen Amtsbezeichnung ‚Studienrat‘. Dies mag landläufig eher nebensächlich erscheinen, da sich Amtsbezeichnungen des Öfteren ändern können, jedoch ergibt sich im Bereich ziviler Lehrer im Vergleich zu anderen Berufsgruppen innerhalb der Bundespolizei bereits durch diese Änderung der Amtsbezeichnung ein erster massiver Einschnitt. Während der Studienrat – analog zum Polizeirat – das Eingangsamt für den höheren Dienst darstellt, so bildet der ‚Fachschuloberlehrer‘ das Endamt des gehobenen Dienstes, was de facto und de jure jegliche Möglichkeiten einer Beförderung o. ä. ausschließt. Um das einleitende Beispiel auf den polizeilichen Bereich zu übertragen, so würde bei gleicher Konstellation der Aspirant vom Polizeirat zum EPHK ‚degradiert‘, obwohl die Qualifikationen für den höheren Dienst sowie die Möglichkeit einer Übertragung der Amtsbezeichnung ‚Rat‘ durch das abgeschlossene Studium im Vorfeld vorliegen. Wieso nun allerdings das Vorhandensein des zweiten juristischen Staatsexamens bzw. der Masterabschluss nach erfolgreicher Beendigung des Studiums für den hPVD den Zugang zum höheren Dienst eröffnen, das zweite Staatexamen für Lehrämter (egal ob für Haupt- und Realschulen oder für Gymnasien) dies jedoch nicht vermag, erscheint schlichtweg nicht nachvollziehbar.
Auch das im einleitenden Text angeführte Argument der besseren Besoldung als Bundesbeamter kann diese inhärente Ungerechtigkeit nicht ausgleichen. Es mag völlig korrekt sein, darauf hinzuweisen, dass die Besoldungsgruppe für Hauptmeister und Kommissare mit A9 identisch ist, genau so wie für EPHK und Polizeiräte A13. Dass jedoch Kommissare und Polizeiräte stets verschiedene Möglichkeiten haben, befördert zu werden und beruflich weiterzukommen, EPHKs diese Möglichkeit jedoch in keiner Weise besitzen und Hauptmeister nur durch die Gewährung der Amtszulage in den Genuss einer höheren Besoldung bekommen, qualifiziert die Aussage bzgl. der Gleichheit der Besoldung ab. Fachschuloberlehrerinnen und Fachschuloberlehrer haben indes weder die Möglichkeit, befördert zu werden, noch eine Amtszulage zu erhalten, somit stellen sich im Laufe des Dienstlebens zunehmende finanzielle Ungleichheiten ein, weil speziell eine und nur diese Gruppe – die der FOL‘innen und FOL – hier nicht unerheblich benachteiligt wird. Nun könnte man entgegnen, dass auch der EPHK die Möglichkeit besäße, in den hPVD zu wechseln, wenn er die entsprechenden Qualifikationen erwürbe; dies lässt sich eben genau nicht auf die Gruppe der FOL‘innen und FOL übertragen, da diese über jene Qualifikationen qua Studienabschluss mit zwei Staatsexamen bereits verfügen. Das zweite Staatsexamen für Lehrämter wird durch diese Ungleichbehandlung innerhalb der Bundespolizei massiv abgewertet, was die Attraktivität der Bundespolizei als Arbeitgeber für gut ausgebildete Lehrerinnen und Lehrer deutlich schmälert und in den Augen der davon Betroffenen einen Verstoß gegen den Allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz darstellt.
Ein altbekanntes Problem
Diese traurige Tatsache existiert nun bereits mehrere Jahrzehnte, der Gesetzgeber hat es wiederholt versäumt, Regelungen zu schaffen, die dieses Schattendasein ausgebildeter Lehrerinnen und Lehrer innerhalb der Bundespolizei beseitigen. Aktuelle Diskussionen über die Wertigkeit einer guten Ausbildung innerhalb der Polizei, die massiv ausgeweiteten Kampagnen zur Nachwuchsgewinnung, Änderungen und Anpassungen an BBesG und BBesO und die Vorlage eines Besoldungsstrukturmodernisierungsgesetzes sollten daher als Anlass verstanden werden, auch im Bereich der zivilen Lehrer die dringend benötigte Modernität einziehen zu lassen.
Dies mag drastisch klingen, ist jedoch vor dem Hintergrund einer Amtsbezeichnung „Fachschuloberlehrer“ mehr als gerechtfertigt. Es steht einer modernen deutschen Sicherheitsbehörde wie der Bundespolizei mehr als schlecht zu Gesicht, Amtsbezeichnungen zu verleihen, die bereits im deutschen Kaiserreich als unmodern galten und ersetzt werden sollten. Während Oberwachtmeister, Grenztruppjäger und sogar der Inspekteur innerhalb der Bundespolizei verschwanden und neueren, moderneren Amtsbezeichnungen Platz machten, blieb der Fachschuloberlehrer unverständlicherweise erhalten. Selbst mit dem Wegfall der (Grenzschutz-)Fachschulen in den 1980er Jahren, die maßgeblich für die Namensgebung des Fachschuloberlehrers waren, unterließ es die Behörde, adäquaten Ersatz zu schaffen.
Mag – für Außenstehende – eine gewisse historische Sentimentalität mit dieser Amtsbezeichnung verbunden sein, so ist diese für viele der damit Bezeichneten schwerlich nachvollziehbar; der ‚Fachschuloberlehrer‘ bedeutet für die Träger dieser Amtsbezeichnung gleichzeitig degradierende Abwertung der erreichten Studienabschlüsse sowie den Ausschluss von jeglicher beruflicher Perspektive, was nur zu Lasten der Berufszufriedenheit und der Motivation gehen kann.
Auch weitere Gründe können ins Feld geführt werden, um die Ablösung der Amtsbezeichnung ‚Fachschuloberlehrer‘ und dessen Ersatz durch modernere und vor allem aussagekräftigere Amtsbezeichnungen zu fordern. Neben dem Wegfall der namensgebenden (Grenzschutz-) Fachschulen ist es v. a. die nichtexistente Aussagekraft und die mangelnde Wirklichkeitsgerechtigkeit dieser Amtsbezeichnung; beides wichtige Faktoren, die das BVerfG für die Etablierung und Vergabe von Amtsbezeichnungen hinreichend konkretisiert hat. Das BVerfG monierte in einer Entscheidung zur Angemessenheit von Amtsbezeichnungen (für Richterinnen und Richter), dass eine solche „wirklichkeitsgerecht“ sein muss, sie also „über das …] Aufschluß zu geben vemag“ (NJW 198, 196; NJW 1974, 1940). Ferner muss eine Amtsbezeichnung „die Bedeutung des Amtes unter Berücksichtigung des Amtsinhalts zur Unterscheidung von anderen Ämtern“ (NJW 1984, 917) ausweisen, was ebenfalls mit der Bezeichnung ‚Fachschuloberlehrer‘ nicht erreicht wird.
Die vom BVerfG normierte Klarheit bzgl. der Verortung im Ämtergefüge wird nicht erzeugt, da es weder oberhalb noch unterhalb des Fachschuloberlehrers ein Amt gibt, von dem sich der Fachschuloberlehrer abheben bzw. differenzieren könnte; weder ein Fachschullehrer (A12) noch ein Fachschulhauptlehrer (A14) oder dergleichen finden sich in der Amtsbezeichnungsübersicht in den Anlagen der BLV und des BBesG. Der Amtsinhalt wird lediglich durch den Bestandteil –lehrer ausgedrückt, der Bestandteil Fachschul– ist aus o. g. obsolet und eben genau nicht wirklichkeitsgerecht. Der Bestandteil –ober– ist inhaltlich leer, weil aus ihm eben nicht entnommen werden kann, wo im Ämtergefüge man sich als Träger dieser Bezeichnung befindet. Hat man einen Oberkommissar vor sich, so ist diese Verortung leichter vorzunehmen, da der Oberkommissar über dem Kommissar, aber unter dem Hauptkommissar anzusiedeln ist, analog zum mittleren und höheren Dienst.
Bezüglich der „Unterscheidung von anderen Ämtern“ ist die Amtsbezeichnung Fachschuloberlehrer ebenso wenig zu gebrauchen, da sie – in der derzeit noch gültigen Form – der Außenwelt suggeriert, dass man an einer Fachschule unterrichte. Man mag sich trefflich streiten, ob die reine Namensänderung von (Grenzschutz-)Fachschule zu Aus- und Fortbildungszentrum auch die inhaltliche Ausrichtung der Institutionen an sich verändert hat; Fakt ist jedoch, dass die reine Namensänderung von Bundesgrenzschutz zu Bundespolizei 2005 ja ebenfalls zur Neubenennung zahlreicher Amtsbezeichnungen geführt hat. Wenn es also keinen Bundesgrenzschutz mehr gibt, so wird eine Amtsbezeichnung wie ‚Polizeioberkommissar im BGS‘ genau so obsolet wie ein Fachschuloberlehrer ohne Fachschule. Ein ähnliches Schicksal erlebte auch das BGSG, das in BPolG umbenannt wurde. Wenn man also Gesetze zeitgemäß „umetikettiert“, bliebt unverständlich, wieso man erneut die FOL‘innen und FOL hierbei unberücksichtigt lässt.
Ungenutzte Möglichkeiten
Vor dem Hintergrund aktueller Diskussionen um die Modernisierung der Besoldung bzw. Besoldungsstruktur ergibt sich daher für den Gesetzgeber eine willkommene Gelegenheit, dem wohlklingenden Namen Besoldungsstrukturmodernisierungsgesetz Rechnung zu tragen. Es ist an der Zeit, sich von einer Amtsbezeichnung wie ‚Fachschuloberlehrer‘ zu verabschieden und gleichzeitig den Postulaten des BVerfG nachzukommen. Ein adäquater Ersatz für den ‚Fachschuloberlehrer‘ steht seit vielen Jahren bereit, indem man den zivilen Lehrkräften in der Bundespolizei nach Jahrzehnten des Wartens den Zugang zu den Amtsbezeichnungen ‚Studienrat‘ (für ausgebildete Lehrer mit zwei Staatsexamen) und/oder ‚Regierungsrat‘ (für zivile Lehrkräfte ohne Staatsexamen) gewährt. Mit einem Federstrich wäre die Wirklichkeitsgerechtigkeit und die Angemessenheit der Amtsbezeichnung hergestellt, die den Träger im hierarchischen Gefüge der Bundespolizei eindeutig verortbar macht; gleichzeitig wäre eine interne Differenzierungsmöglichkeit geschaffen, Lehrkräfte mit beiden Staatsexamen von Lehrkräften ohne diese, aber mit anderen wichtigen Qualifikationen zu unterscheiden. Zugleich böten sich mit dieser Option auch die eingangs dringend vermissten Beförderungsmöglichkeiten zum Oberstudienrat und/oder Oberregierungsrat, die nachhaltig zu einer Steigerung der beruflichen Motivation ziviler Lehrkräfte in der Bundespolizei führen wird.
Rechtliche Hürden sind hierbei marginal, gem. §7 Nr. 2b sind nicht beim Bund absolvierte Vorbereitungsdienste grundsätzlich geeignet, die entsprechende Laufbahnbefähigung zu erlangen. In Kombination mit §14 BLV ergibt sich daher ein rundes Bild, da hier die Dauer des Vorbereitungsdienstes für den höheren Dienst mit mindestens 18 und in der Regel 24 Monaten normiert ist. Jeder Lehrer, der im Besitz des zweiten Staatsexamens ist, hat einen solchen Vorbereitungsdienst absolviert und ihm mit einer erfolgreichen Laufbahnprüfung gem. §17 (1) BLV abgeschlossen. Auch die Anforderungen, die §23 (4) BLV als besondere Qualifikation ausweist, sind problemlos auf die zivilen Lehrer in der Bundespolizei anwendbar. Der Gesetzgeber sollte endlich über den Tellerrand hinausschauen und die nicht beim Bund absolvierten Vorbereitungsdienste gem. BLV-VwV anerkennen, um die lange vermisste Gleichbehandlung akademischer Abschlüsse innerhalb der Bundespolizei wiederherzustellen. Auch müssten hierbei §42 (1) BLV ebenso Anwendung finden wie die BLV-VwV Art. 1 Nr. 2.
In Zeiten des verzweifelten Ringens um Fachkräfte darf die Bundespolizei nicht ins Hintertreffen geraten, die oben beschriebenen Modernisierungen zur Attraktivitätssteigerung für akademische ausgebildetes Lehrpersonal sind von beinahe allen anderen Bundesbehörden und einem Großteil der Behörden der Bundesländer bereits seit Längerem umgesetzt. Die Bundespolizei ist – unter den heute gültigen Gegebenheiten – ein recht unattraktiver Arbeitgeber für Lehrkräfte, sei es durch die Nichtanerkennung von Zugangsvoraussetzungen zum höheren Dienst, einen Ausschluss jeglicher Beförderungsmöglichkeiten oder durch Angestelltenverträge, die teils wenig geeignet sind, die Qualifikationen der jeweiligen Kolleginnen und Kollegen angemessen abzubilden. Es kann nur im Interesse der Bundespolizei liegen, wieder an Attraktivität zu gewinnen, um für die qualitativ hochwertige Ausbildung angehender PVB auch entsprechend qualitativ hochwertiges Lehrpersonal zu bekommen. Hierzu zählen neben der Umsetzung der in diesem Beitrag angesprochenen Missstände auch, auf Angestelltenbasis als Lehrkräfte eingesetztes akademisches Lehrpersonal entsprechend höherwertiger einzugruppieren und auch hier – neben Entfristungen – auch Verbeamtungen zu ermöglichen, wie dies in anderen Behörden (BfV, Bundeswehr etc.) bereits seit längerer Zeit durchaus üblich ist.
Neupositionierung im Wettbewerb um geeignetes Personal nötig
Durch die zunehmende Konkurrenz durch die Schulsysteme der Bundesländer, die dem Fachkräfte- bzw. Lehrermangel durch teils deutliche Verbesserungen der beruflichen Rahmenbedingungen (Erhöhung der Besoldung, mehr Planstellen, mehr Fortbildungen, mehr Beförderungsstellen etc.) begegnen, dürfte es für die Bundespolizei in der Zukunft noch schwerer werden als derzeit bereits, geeignetes und dringend benötigtes ziviles Fachpersonal für die Ausbildung zu gewinnen und auch zu behalten. Das große Fächerportfolio, das durch zivile Lehrkräfte in der Bundespolizei abgedeckt wird (Staats- und Verfassungsrecht/politische Bildung, Deutsch, Englisch, Psychologie, Verhaltenstraining, Methodik und Didaktik u. v. m.), entlastet großflächig uniformierte Kolleginnen und Kollegen. Der wissenschaftlich hohe Standard akademisch ausgebildeter Lehrerinnen und Lehrer dient auf diese Weise einer Qualitätssteigerung der Ausbildung zukünftiger Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamten, der besonders in der aktuellen Situation, in der Bereiche wie Globalisierung, interkulturelle Kompetenz und eine Orientierung in einer sich stetig und schneller verändernden Gesellschaft und Welt zunehmend wichtiger werden, dringend geboten und vonnöten ist. Handelt die Bundespolizei nicht zeitnah durch eine Steigerung der eigenen Attraktivität als Arbeitgeber, so ist mit einem (zivilen) brain drain zu rechnen, also einer möglichen Abwanderung der bereits eingestellten Lehrerinnen und Lehrer in ein (attraktiveres) Dienstverhältnis im Schulsystem der Bundesländer einerseits und einem Einbrechen der Zahlen potentieller Bewerberinnen und Bewerber für ausgeschriebene (Fach-)Lehrerstellen andererseits. Vor dem Hintergrund gestiegener und sehr wahrscheinlich weiter steigender Einstellungszahlen in der Bundepolizei steuert man sehenden Auges auf eine drastische personelle Schieflage zu, die sich nur negativ auf die Qualität der Ausbildung auswirken kann.
Durch all diese Versäumnisse hat die Bundespolizei ihrer Attraktivität als Arbeitgeber schweren Schaden zugefügt, besonders für Lehrerinnen und Lehrer mit beiden Staatsexamen und akademisch ausgebildete Lehrkräfte gleich welcher Couleur. Der Gesetzgeber sollte dies als Warnsignal begreifen, eben jene Attraktivität der Bundespolizei dringend wieder zu erhöhen, wozu der vorliegende Beitrag seinen Teil beisteuern möchte.